Décider dans l’urgence sans toutes les réponses : l’expérience de la COVID-19 au Burkina Faso

Ce document de vulgarisation est tiré de l’article scientifique : ZEBA Mohamadi (2021), « Prendre des décisions en contexte de crise sanitaire d’urgence marquée par une faiblesse de données probantes : la COVID-19 au Burkina Faso », dans SAVADOGO Mahamadé, SOME Blaise, SOME Issa Touridomon, SIMPORE Jacques et NIAMBA Pascal (dir.), Réagir à la pandémie de Covid-19. Contributions croisées de trois réseaux d’enseignants chercheurs : mathématiques, sciences humaines et sociales et sciences biologiques et médicales, Actes du colloque sur la COVID-19, Tome II, Ouagadougou, Presses Universitaires/FONRID, pp. 235-256.

ZEBA Mohamadi

Institut des Sciences des Sociétés (INSS/CNRST), Ouagadougou, Burkina Faso

zebafils@yahoo.fr

Introduction 

Que fait un gouvernement lorsqu’une crise exige des décisions immédiates alors que la science ne dispose pas encore de toutes les réponses ? A l’instar d’autres pays du monde, cette question s’est posée avec acuité au Burkina Faso en mars 2020, lorsque les premiers cas de COVID-19 ont été détectés dans le pays. En quelques jours, les autorités ont dû prendre un certain nombre de mesures pour limiter la propagation.

Ainsi, plusieurs restrictions ont été adoptées : interdiction des rassemblements de plus de cinquante personnes, fermeture des établissements d’enseignement, des marchés et des lieux de culte, mise en quarantaine de certaines villes, instauration d’un couvre-feu et suspension des transports en commun. Pourtant, au moment où ces décisions étaient prises, les connaissances sur la maladie demeuraient encore incomplètes. Les spécialistes ne s’accordaient pas sur toutes les conditions favorisant sa propagation et il était difficile de prévoir les effets exacts des différentes réponses envisagées.

Dans ce contexte, l’étude a cherché à comprendre comment les autorités publiques ont pris leurs décisions en situation d’incertitude et comment ces décisions ont évolué sous l’effet des informations disponibles, des réactions de la population et des stratégies des différents acteurs ?

Cette situation est bien connue des chercheurs en science politique qui étudient entre autres la manière dont les gouvernements décident. On imagine souvent la décision publique comme un processus selon lequel un problème apparaît, les responsables examinent toutes les solutions possibles, comparent leurs avantages et choisissent la meilleure. Dans la réalité, les choses se passent rarement ainsi, surtout lorsqu’une crise impose d’agir rapidement.

Selon le chercheur américain Charles Lindblom (1959) qui donne une grille de lecture de ce type de situation, l’idée est assez simple. Les décideurs publics adoptent d’abord une mesure qu’ils jugent acceptable, observent ses effets réels, puis la corrigent progressivement. Cette méthode par « essais-erreurs » qui consiste à avancer par ajustements successifs construit la décision pas à pas plutôt que par un choix parfait d’emblée.

Cependant, cette manière de décider ne dépend pas seulement des connaissances disponibles. Une décision publique met aussi en présence des acteurs qui n’ont pas nécessairement les mêmes intérêts (Kübler et de Maillard, 2009) : autorités sanitaires, responsables politiques, commerçants, syndicats, professionnels, citoyens ou organisations internationales. Chacun cherche à faire entendre sa compréhension du problème et les conséquences qu’il subit. Dès lors, décider consiste également à composer avec ces réactions, ces contraintes et ces rapports de force.

C’est à partir de ces deux idées que cette étude analyse l’expérience burkinabè. Cette réflexion dépasse le seul cas de la COVID-19. Elle intéresse les responsables publics et sanitaires, les collectivités, les organisations de la société civile, les médias et, plus largement, les citoyens car les difficultés observées pendant la COVID-19 peuvent se retrouver dans d’autres situations d’urgence.

Méthodologie

L’étude a été menée selon une démarche qualitative, c’est-à-dire qu’elle a cherché avant tout à comprendre les logiques ayant orienté les décisions et les comportements des différents acteurs pendant la crise.

Pour cela, nous avons a analysé un ensemble de prises de parole, de déclarations et de réactions publiques relatives à la gestion de la COVID-19 au Burkina Faso. Trois médias ont principalement servi de sources : Lefaso.net, le quotidien Sidwaya et la télévision BF1. Leurs contenus publiés entre le 9 mars et 30 octobre 2020 ont été examinés à partir de mots-clés portant notamment sur la COVID-19, les acteurs concernés et le Burkina Faso.

Nous avons également observé le déroulement de la crise et les réactions suscitées par les différentes mesures. Les informations recueillies dans les médias ont ensuite été confrontées aux observations réalisées et aux travaux scientifiques disponibles afin de vérifier si plusieurs sources conduisaient aux mêmes constats.

Ce travail a permis de faire ressortir quatre principaux enseignements.

Résultats

L’analyse fait ressortir trois principaux résultats.

1. Les premières mesures ont été largement guidées par les repères disponibles au niveau international

Le premier résultat montre que les autorités burkinabè ont dû agir alors que de nombreuses questions sur la COVID-19 restaient sans réponse. La maladie était nouvelle, les connaissances évoluaient rapidement et les avis transmis aux responsables publics n’étaient pas toujours concordants.

Pourtant, attendre constituait également un risque. Dans l’urgence, le gouvernement devait donc prendre des décisions avec les informations dont il disposait à ce moment-là. C’est dans ce contexte que les orientations de l’Organisation mondiale de la Santé (OMS) sont devenues un repère important. Le Burkina Faso étant partie au Règlement sanitaire international (OMS, 2005, il recevait des informations et des recommandations destinées à organiser la réponse à la pandémie. L’étude montre que ces orientations ont fortement influencé les premières mesures adoptées.

Ce recours aux solutions disponibles au niveau international peut être compris à partir de la grille de lecture de Lindblom. Lorsqu’un décideur ne connaît pas encore la meilleure réponse, il commence souvent avec les solutions qui lui paraissent immédiatement possibles. La première décision constitue alors moins l’aboutissement d’un raisonnement définitif qu’un point de départ susceptible d’être corrigé.

Toutefois, une solution recommandée à l’échelle internationale ne devient pas automatiquement adaptée à toutes les réalités nationales. C’est seulement lorsqu’elle est appliquée que ses effets concrets apparaissent. Au Burkina Faso, cette confrontation avec le terrain a rapidement révélé les limites de certaines des premières mesures.

2. Les réalités quotidiennes ont mis les premières décisions à l’épreuve

Au début de la crise, les restrictions avaient suscité une certaine adhésion. Face aux informations inquiétantes provenant d’autres pays, une partie de la population souhaitait que les autorités agissent rapidement pour contenir la propagation de la maladie. Toutefois, cette adhésion a progressivement diminué lorsque les conséquences économiques et sociales des mesures sont devenues plus visibles.

La fermeture des marchés en fournit une illustration. À Ouagadougou, les commerçants des 43 marchés et yaars ont demandé la reprise de leurs activités. Pour eux, la fermeture ne représentait pas seulement une mesure sanitaire : elle supprimait leur principale source de revenus. Une commerçante interrogée par BF1 résumait cette difficulté en affirmant : « c’est dans les marchés que nous survivons ».

Cette réaction prend toute son importance lorsqu’elle est replacée dans la structure de l’emploi au Burkina Faso. En effet, selon les données de l’Institut National de la Statistique et de la Démographie (INSD), 89,3 % des emplois non agricoles relevaient du secteur informel et 72,5 % étaient considérés comme vulnérables. Pour une partie importante de la population, arrêter de travailler pendant plusieurs semaines signifiait donc perdre directement ses moyens de subsistance. Dès lors, les autorités étaient confrontées à une difficulté qu’elles ne pouvaient résoudre uniquement avec des arguments sanitaires. Une mesure destinée à protéger la santé pouvait, en même temps, fragiliser les conditions de vie de ceux auxquels elle s’appliquait.

Ce résultat permet de mieux comprendre ce qui se passe lorsqu’une décision quitte les bureaux de l’administration pour entrer dans la vie quotidienne. Ceux qui doivent l’appliquer ne sont pas de simples destinataires. Par leurs réactions, ils rendent visibles des conséquences qui n’avaient pas nécessairement été suffisamment anticipées.

Ainsi, le commerçant qui proteste contre la fermeture de son marché apporte au processus de décision une information particulière : la connaissance de ce que la mesure produit concrètement dans sa vie. La population met donc en quelque sorte la décision à l’épreuve du réel.

C’est précisément ce retour du terrain qui ouvre la voie à la troisième étape observée dans l’étude : le réajustement des mesures.

3. Des décisions réajustées progressivement sous l’effet de la contestation et de la négociation

Les réactions suscitées par les premières restrictions ont progressivement conduit les autorités à revoir certaines mesures. En effet, le 2 avril 2020, environ deux semaines après les principales restrictions, le Président du Faso a annoncé des mesures d’accompagnement économique et social. Puis, avec la poursuite des contestations, des négociations ont été engagées avec différents groupes. Finalement, le 4 mai 2020, plusieurs restrictions ont été levées : la mise en quarantaine de certaines villes a été suspendue, les transports urbains et interurbains ont repris et plusieurs commerces, cafés, restaurants et bars ont été autorisés à rouvrir.

Dans ce processus, la contestation prend également un sens particulier. Elle n’est pas seulement une résistance à l’autorité. Elle devient un moyen par lequel les acteurs concernés cherchent à faire entrer leurs propres contraintes dans la décision publique. En demandant la réouverture des marchés ou l’assouplissement de certaines restrictions, les groupes concernés cherchaient à faire reconnaître des effets de la crise que la première réponse avait insuffisamment intégrés.

L’étude montre ainsi que le gouvernement a progressivement pris en compte une partie de ces réactions dans le réajustement de ses choix. Ce constat ne signifie pas que toutes les revendications étaient fondées ou que chaque modification constituait nécessairement la meilleure solution. Il signifie que la décision s’est transformée au contact de ses propres effets et des acteurs qu’elle concernait.

Par ailleurs, ces arbitrages se déroulaient dans un contexte qui dépassait la seule question sanitaire. En 2020, le Burkina Faso faisait déjà face à une grave crise sécuritaire, à des déplacements importants de populations, à des tensions syndicales et à la préparation des élections de novembre. Cet environnement a également pesé sur certains choix. Il ne s’agit pas d’affirmer que toutes les décisions prises pendant la crise répondaient à des calculs politiques. L’étude montre plutôt que la décision sanitaire s’inscrivait dans un contexte où se croisaient plusieurs contraintes, intérêts et rapports de force. Les choix effectués ne dépendaient donc pas uniquement de l’évolution de la maladie ou des connaissances disponibles : ils étaient aussi influencés par la situation sociale, sécuritaire et politique du moment.

La gestion de la COVID-19 apparaît donc moins comme une succession de décisions indépendantes que comme un processus d’apprentissage et d’arbitrage par essais-erreurs. Les autorités ont dû agir avec des connaissances incomplètes, constater les effets des mesures, entendre les réactions qu’elles provoquaient et rechercher progressivement un nouvel équilibre entre protection sanitaire et contraintes économiques et sociales révélées par les couches de la population.

Conclusion

L’expérience de la COVID-19 au Burkina Faso montre la difficulté de prendre des décisions publiques lorsqu’une urgence sanitaire apparaît avant que la science ne puisse fournir toutes les réponses nécessaires.

Au début de la pandémie, les autorités ont dû agir rapidement et se sont largement appuyées sur les orientations internationales disponibles. Mais l’application des premières restrictions a progressivement révélé les contraintes propres au contexte burkinabè. La fermeture des marchés, l’interruption de certaines activités économiques et les limitations de déplacement ont notamment affecté des populations dont une grande partie dépendait de revenus issus du secteur informel.

Les contestations et négociations qui ont suivi ont contribué à modifier certaines mesures. C’est dans cette évolution que réside l’un des principaux résultats de l’étude : la décision s’est construite progressivement, par ajustements successifs, au fur et à mesure que les effets des choix initiaux apparaissaient et que les acteurs faisaient entendre leurs préoccupations.

L’analyse montre également que les choix effectués ne peuvent être séparés du contexte plus général dans lequel la pandémie est survenue : crise sécuritaire, difficultés économiques, tensions syndicales et calendrier électoral se superposaient à l’urgence sanitaire.

Ainsi, l’expérience étudiée ne conduit pas à affirmer qu’il serait possible d’éliminer l’incertitude avant de décider. Une telle attente serait souvent irréaliste dans une situation d’urgence. Elle invite plutôt à considérer qu’une bonne capacité de décision en période de crise repose aussi sur la capacité à apprendre rapidement des effets des mesures prises et à les réajuster lorsque les réalités du terrain l’exigent.

Décider dans l’urgence sans toutes les réponses ne signifie donc pas décider au hasard. Cela signifie agir avec les connaissances disponibles, rester attentif aux conséquences des décisions et conserver la capacité de les corriger lorsque la situation l’exige. Cette logique constitue l’un des principaux enseignements que l’analyse de la gestion de la COVID-19 au Burkina Faso permet de mettre en évidence.

Références bibliographiques

INDS (2018), Enquête régionale intégrée sur l’emploi et le secteur informel, Burkina Faso, Rapport final.

KÜBLER D. et DE MAILLARD J. (2009), Analyser les politiques publiques, 2ᵉ édition, Grenoble, Presses Universitaires de Grenoble.

LINDBLOM C. E. (1959), « The Science of “Muddling Through” », Public Administration Review, 19(2), pp. 79-88.

OMS (2005), Règlement sanitaire international, Organisation mondiale de la Santé.

ZEBA Mohamadi (2021), « Prendre des décisions en contexte de crise sanitaire d’urgence marquée par une faiblesse de données probantes : la COVID-19 au Burkina Faso », dans SAVADOGO Mahamadé, SOME Blaise, SOME Issa Touridomon, SIMPORE Jacques et NIAMBA Pascal (dir.), Réagir à la pandémie de Covid-19. Contributions croisées de trois réseaux d’enseignants chercheurs : mathématiques, sciences humaines et sociales et sciences biologiques et médicales, Actes du colloque sur la COVID-19, Tome II, Ouagadougou, Presses Universitaires/FONRID, pp. 235-256.